« La première chose dont on s’occupe au commencement d’une guerre, c’est la création de nouveaux impôts ; la dernière, à la paix, c’est leur abolition[1]. »
Depuis le début de l’année 2022, la menace d’une nouvelle conflagration mondiale confirme le rôle déterminant que joue la fiscalité en matière de puissance publique. Aujourd’hui, à l’heure où les chefs des États membres de l’Union européenne appellent leurs concitoyens à un patriotisme fiscal afin de prolonger le financement des opérations militaires ukrainiennes menées contre la Russie, l’équation « fiscalité-force armée » est plus que jamais d’actualité. La conjoncture internationale ravive en effet la vieille antienne selon laquelle « l’argent et le nerf de la guerre » et ne manque pas, ce faisant, de réinterroger ce lien incontestable qui unit la guerre à l’impôt. Il faut dire qu’historiquement, c’est bien de l’existence de la première que dépend la levée du second. La consubstantialité de la guerre à l’impôt peut en effet s’expliquer par l’Histoire, laquelle en fait deux instruments en faveur de la paix et du bien public.
Dès l’Antiquité romaine, la fiscalité et l’armée constituent deux domaines structurels de la chose publique (Res publica)[2]. Les jurisconsultes du Principat consacrent même la spécificité des droits militaire et fiscal en raison de leur affectation au service de la puissance de l’État[3]. Au Haut Moyen Âge, la politique se fait moins par le droit que par les armes, les princes réglant leurs différends principalement par le sang et l’épée. La guerre est une voie de fait presque ordinaire par laquelle les nations terminent un conflit, défendent leur territoire ou en annexent un autre. Au sein de son Regnum Francorum, le roi est avant tout un chef de guerre qui conduit ses leudes sur le champ de bataille vers le butin. À l’époque féodale, le royaume de France est en proie à de nombreuses guerres privées que se livrent les grandes puissances seigneuriales. Le Capétien, qui n’est encore qu’un simple seigneur territorial au pouvoir militaire limité[4], ne peut qu’agir juridiquement par l’édiction de normes générales destinées à canaliser cette violence féodale. Son ministère l’exige[5] ! Au plan international, bien que privé d’une armée de métier, le roi est tenu de veiller au maintien de l’intégrité territoriale du royaume, à charge pour lui de convoquer son ban en cas de péril imminent[6]. Cette défense militaire du royaume est d’ailleurs exaltée par la doctrine du XIIIe siècle. Selon Thomas d’Aquin, le roi a le devoir de mettre en sécurité, contre les ennemis, la multitude qu’il commande[7]. Pour Beaumanoir, parce que le roi a la garde générale du royaume, il peut – et même doit – légiférer en temps de guerre au nom du « commun profit »[8]. Au fond, la satisfaction du bien commun – un ordre juridique supérieur et immanent – fonde le devoir militaire du roi et par-là même l’obligation fiscale de ses sujets[9]. En 1214, la bataille de Bouvines, qui a fait naître chez les régnicoles un sentiment national français, avait posé la question d’une armée royale permanente. Mais ce bouclier national a un coût que les finances ordinaires de la monarchie à cette époque – celles que le roi perçoit en raison de la nature seigneuriale et féodale de la royauté (rentes foncières, reliefs, lods et ventes, ventes des offices, etc.)[10] – ne permettent pas de supporter. Au XVe siècle, la guerre de Cent Ans exige désormais l’entretien des soldats comme du matériel de guerre, ce qui grève de façon croissante les ressources du Trésor royal. Le prince ne peut plus « vivre du sien »[11], c’est-à-dire des seuls produits de son domaine. Dès lors, le roi-guerrier appelle le roi-taxateur. Devenue nécessaire, la contribution financière des sujets à la défense du royaume – fusse-t-elle initialement consentie et temporaire – repose sur « la logique du don réciproque entre un contribuable tributaire de l’impôt et un souverain redevable d’une mission de défense et de justice »[12].
Au XVIe siècle, à la faveur des théories absolutistes, le droit de faire la guerre et le droit d’imposer deviennent deux « marques de souveraineté » (J. Bodin) dont le roi a désormais le monopole. Proclamer la guerre et lever l’impôt se hissent au rang des droits régaliens dont le souverain peut user en vue de pourvoir à l’utilité publique, c’est-à-dire dans l’intérêt de l’État[13]. Ainsi l’intérêt public – une mystique nationale dont le concept demeure encore un peu flou – met en miroir la guerre et la fiscalité. L’impôt royal n’est pas une fin mais un moyen. Et les deux derniers siècles de l’Ancien Régime ne démontrent pas autre chose. Devenu immuable, l’intérêt public, qui justifie la guerre, légitime l’impôt permanent. En faisant de la France la première puissante militaire européenne, Louis XIV épouse la figure du « roi de guerre »[14] et rend la question de l’argent public d’autant plus lancinante. Entre la fin de son règne et la Révolution française, l’Europe est le théâtre de guerres plus nombreuses, plus dispendieuses et plus rapprochées[15]. La fiscalité devient alors plus que jamais un enjeu essentiel pour la monarchie. À côté des épidémies[16] et de l’extension significative des activités de l’État, les guerres de succession du XVIIIe siècle édifient une France fiscale qui fait de la nécessité de l’impôt le principal revenu de l’État[17] devant le crédit[18] et la monnaie[19].
De fait, l’impôt monarchique semble toujours défini par rapport à la guerre. Pour s’en convaincre, les dictionnaires d’Ancien Régime voit en lui une « [charge] qu’on impose au nom du Roi sur les peuples et qu’on lève pendant les Guerres et dans les pressans besoins de l’État »[20], une « contribution que les particuliers sont censés payer à l’état pour la conservation de leur vie et le maintien de leurs propriétés »[21] ou encore une « charge imposée par le Souverain sur le peuple et les denrées, pour subvenir aux nécessités de l’État »[22], au premier rang desquelles figure la conservation de celui-ci. Ainsi, paradoxalement, la guerre est nécessaire à la protection de la liberté et de la propriété des sujets (garanties par l’État), lesquelles se trouvent néanmoins lésées par l’impôt… dont la guerre rend nécessaire la levée ! En tout état de cause, parce qu’il finance la défense nationale, l’impôt est sans conteste un puissant vecteur d’utilité publique. C’est bien là l’objet de cette étude qui vise à rappeler, de manière synthétique, que l’équation « guerre-fiscalité-intérêt public » se vérifie pleinement dans l’ancien droit. Dès le XVe siècle, la guerre est effectivement au fondement même d’une fiscalité royale ou publique (I). En outre, si elle préside à l’impôt, la guerre détermine aussi son régime juridique. Dit autrement, il apparaît assez nettement que le régime fiscal de l’État monarchique dépend de l’état des guerres et de la politique militaire menée par le pouvoir royal. À la fin de la période, au XVIIIe siècle, la guerre participe de l’évolution des premiers caractères de l’impôt royal et fonde en ce sens une fiscalité nouvelle, résolument moderne pour l’époque (II).
Clément Chevereau, enseignant contractuel à l’Université d’Orléans
Notes
[1] Pensées et Maximes de Guillaume-Chrétien Lamoignon Malesherbes, suivies de réflexions sur les lettres de cachet, pour faire suite à sa vie, Paris, Chez Capelle, 1802, p. 121.
[2] Voir par exemple : Armées et fiscalité dans le monde antique, Actes du colloque des 14-16 octobre 1976, Paris, Éditions du CNRS, 1977.
[3] Claire LOVISI, Introduction historique au droit, Paris, 5e éd., Dalloz, p. 69.
[4] En droit féodal strict, le roi, simple seigneur territorial, ne peut convoquer que son ban, c’est-à-dire ses vassaux directs.
[5] Au IXe siècle, le ministerium regis définit la fonction royale : le roi doit gouverner ses sujets avec justice et équité afin de faire observer la paix au sein du royaume. Voir : François SAINT-BONNET, Yves SASSIER, Histoire des institutions avant 1789, Paris, Montchrestien, 2004, p. 73-74.
[6] Albert RIGAUDIÈRE, Histoire du droit et des institutions dans la France médiévale et moderne, Paris, 5e éd., Economica, p. 244.
[7] Voir Thomas d’Aquin, Du royaume, Livre I, Chapitre XV, ordre des Frères prêcheurs, [1265-1266], 1946.
[8] Philippe de BEAUMANOIR, Coutumes de Clermont-en-Beauvaisis, Chapitre XLIX : Des établissements, [1283], cité et adapté par Jean-Marie CARBASSE, Guillaume LEYTE, L’État royal, XIIe-XVIIIe siècle : une anthologie, Paris, PUF, 2004, p. 198 et s.
[9] Lydwine SCORDIA, « Le bien commun, argument pro et contra de la fiscalité royale, dans la France de la fin du Moyen Âge », RFHIP, 2010/2, n° 32, p. 297 et s.
[10] Albert RIGAUDIÈRE, Penser et construire l’État dans la France du Moyen Âge (XIIIe-XVe siècle), Paris, CHEFF, 2003, p. 523.
[11] Lydwine SCORDIA, « Le roi doit vivre du sien ». La théorie de l’impôt en France (XIIIe-XVe siècles), Paris, Institut d’Études Augustiniennes, 2005.
[12] Alain GUÉRY, « Le roi dépensier. Le don, la contrainte et l’origine du système financier de la monarchie française d’Ancien Régime », Annales ESC, 1984, 39e année, n° 6, p. 1256-1257.
[13] Sur ce droit royal d’imposer, voir notamment : Damien SALLES, « Droit royal d’imposer, consentement et mazarinades », RHDFE, 2010, vol. 88, n° 3, p. 365-395 ; Cédric GLINEUR, « Penser l’impôt direct sous l’Ancien Régime », dans Nicolas LAURENT-BONNE, Xavier PRÉVOST [dir.], Penser l’ancien droit public. Regards croisés sur les méthodes des juristes (III), Paris, LGDJ, 2022, p. 224-229.
[14] L’expression est de Joël Cornette. Voir : Joël CORNETTE, Le roi de guerre. Essai sur la souveraineté dans la France du Grand Siècle, Paris, Payot & Rivages, [1993], 2010.
[15] Olivier CHALINE, « Guerre, fiscalité et finance. La France des Bourbons (1630-1788) », dans Jean BAECHLER [dir.], Guerre et Histoire, Paris, Hermann, 2019, p. 172 et s.
[16] Voir par exemple : Cédric GLINEUR, « Financer la crise sous l’Ancien Régime », RFFP, 2022/3, n° 159, p. 19-23.
[17] François MONNIER, « L’administration des finances au XVIIIe siècle », dans Françoise BAYARD, François MONNIER [dir.], L’administration des finances sous l’Ancien Régime, Paris, CHEFF, 1997, p. 35.
[18] Les ressources fondées sur le crédit se composent à la fois des rentes constituées sur le roi et des affaires extraordinaires. Voir sur ce sujet : Katia BÉGUIN, Financer la guerre au XVIIe siècle. La dette publique et les rentiers de l’absolutisme, Paris, Champ Vallon, 2012.
[19] Voir : Joël FÉLIX, « Profits, malversations, restitutions. Les bénéfices des financiers durant la guerre de la Ligue d’Augsbourg et la taxe de Chamillart », Revue historique, t. 317/4, 2015, p. 838.
[20] Dictionnaire des finances, Paris, Josse, 1727, p. 236.
[21] Encyclopédie méthodique, Finances, t. 2, Paris, Chez Panckoucke, 1784, p. 528 et 534.
[22] Claude-Joseph de FERRIÈRE, Dictionnaire de droit et de pratique contenant l’explication des termes de Droit, d’Ordonnances, de Coutumes & de Pratique. Avec les jurisdictions de France, t. 2, Paris, 4e éd., Saugrain, 1758, p. 9.
