La guerre par le droit : quand la Chine entre en ordre de bataille

« L’excellence suprême consiste à vaincre l’ennemi sans le combattre”^[1]

Au XXIème siècle, le droit s’est imposé comme un levier d’influence et de puissance indéniable dans les rivalités internationales. Longtemps perçu comme un outil de domination propre aux États-Unis – notamment via l’extraterritorialité de leurs lois – la République Populaire de Chine (RPC) s’en est progressivement emparée pour défendre et projeter ses intérêts sur la scène mondiale^[2]. Un changement de paradigme discret mais dont les racines remontent à quelques décennies.

Pendant plus d’un siècle, la Chine s’est vu imposer une législation par les puissances coloniales, d’abord britanniques puis japonaises, ce qui a contribué à sa marginalisation dans l’arène internationale. Ce “Siècle de l’Humiliation”, terme volontiers repris par les dirigeants chinois pour désigner la période entre 1839 et 1949, a été profondément marqué par un déclin sur un plan territorial (concessions de Hong Kong et Macao) et économique, sous l’effet de divers traités inégaux imposés de l’extérieur. L’ouverture forcée des ports chinois au commerce de l’opium, imposée par les puissances occidentales, a entraîné de surcroît une crise sanitaire majeure et une déstabilisation politique.

Avec son ascension au rang de seconde puissance mondiale, cet état de fait appartient désormais au passé. La RPC ne subit plus le droit ; elle œuvre au contraire en coulisse afin de façonner un rapport de force à son avantage s’appuyant sur une stratégie juridique finement ficelée.

Cette approche s’inscrit dans la doctrine militaire des « trois guerres », – la guerre psychologique, la guerre de l’opinion publique et la guerre du droit, – un concept développé par l’Armée populaire de libération (APL) en 2003 visant à gagner un conflit sans combattre en influençant l’environnement stratégique, politique et juridique pour favoriser les intérêts de la Chine. Ces trois dimensions ne doivent pas être comprises comme une version chinoise de la “guerre hybride” mais comme une continuité de la puissance du PCC^[3]. Son bras armé, l’APL, a pour mission première d’assurer la pérennité du régime en décuplant le pouvoir politique du PCC, à l’intérieur comme à l’extérieur du pays. Cette stratégie de guerre par le droit, dont les manifestations seront explorées ci-après, reflète parfaitement les nouvelles formes de conflit du XXIème siècle que l’on pourrait qualifier de “guerre avant la guerre”.

 

1. La revanche par le droit : de la soumission à l’arme d’influence

 

L’opération Tempête du désert pendant la première Guerre du Golf (1990-1991) a marqué un tournant majeur dans l’évolution des doctrines stratégiques des grandes puissances témoins du conflit. En quelques semaines, les États-Unis ont écrasé l’armée irakienne en démontrant une supériorité technologique inédite : frappes de précision avec les missiles Tomahawk, déploiement d’avions furtifs F-117 Nighthawk, brouillage des communications irakiennes et coordination via GPS. La destruction rapide des infrastructures stratégiques irakiennes, comme les centres de commandement et les réseaux radar, a mis en évidence l’efficacité redoutable de cette nouvelle guerre ultra-technologique. A Pékin, cet électrochoc a profondément ébranlé l’Etat-major dans sa confiance en ses doctrines établies, amorçant une révision stratégique qui prendra la décennie à se structurer.

C’est en 1999 qu’une doctrine nouvelle finit par être formalisée par deux colonels de l’APL, Qiao Liang et Wang Xiangsui, dans leur ouvrage La Guerre hors limites. Selon eux, la puissance d’un Etat ne repose désormais plus uniquement sur les armes, mais également – et davantage – sur des méthodes indirectes et subtiles « qui ne se caractérisent pas par l’emploi de la force des armes, ni par l’emploi de la puissance militaire, ni même par la présence de victimes ou l’effusion de sang »^[4]. Ainsi, dès les années 2000, les stratèges chinois ont compris que rivaliser sur le plan militaire ne suffisait plus : il allait falloir élargir le champ des confrontations à tous les moyens non-cinétiques^[5] — économique, informationnelle et juridique.

Cette doctrine a été reprise officiellement en 2003 par le PCC avec l’adoption par l’APL de la théorie des Trois Guerres (san zhan) :

1. La guerre psychologique, visant à affaiblir la volonté de l’adversaire par la peur et l’intimidation,
2. La guerre de l’opinion publique, visant à influencer le récit médiatique mondial en faveur des intérêts chinois,
3. La guerre du droit (falü zhan), conçue pour légitimer les actions de la RPC et délégitimer celles de ses rivaux par des moyens juridiques.

Le falü zhan occupe une place singulière dans ce triptyque. Il s’appuie sur le droit national et international pour légitimer les actions de la Chine et délégitimer celles de ses adversaires (voir partie II), mais il se distingue cependant de la notion occidentale de lawfare — perçue de manière péjorative comme une instrumentalisation déloyale du droit. Le falü zhan, lui, est revendiqué comme une doctrine militaire officielle, validée ouvertement par le Comité Central du Parti et la Commission Militaire Centrale. Là où le lawfare est généralement officieux et réactif, utilisé pour discréditer un adversaire, le falü zhan est proactif et structuré : il sert à légitimer juridiquement les actions de la Chine sur la scène internationale.

Outre son aspect stratégique, la guerre du droit répond à une faiblesse structurelle de la puissance chinoise : comme observé par Henry Kissinger dans World Order (2015), la Chine n’a pas participé à la construction de l’ordre juridique international façonné après 1945, et elle n’oublie pas que cet ordre s’est ainsi originellement imposé à elle. Le droit public international, construit selon elle par les puissances occidentales pour les puissances occidentales, serait donc en total décalage avec ses aspirations sur la scène mondiale^[6].  Refusant de subir ces normes perçues comme désavantageuses, la Chine cherche aujourd’hui à les contester et à imposer une vision plus favorable à ses intérêts.

En somme, à travers le falü zhan, la Chine s’approprie les instruments qui ont participé à son déclin au XIXème et XXème siècle, développant un narratif juridique favorable à ses ambitions et bâtissant un arsenal légal réciproque à celui de son rival contemporain : les Etats-Unis.

 

II. L’arme juridique en action : les outils de la domination chinoise

 

Le falü zhan se déploie sous deux formes distinctes. La première, offensive, s’applique à la mer de Chine méridionale, où il sert à légitimer la stratégie chinoise de territorialisation. Pékin s’appuie sur une réinterprétation du droit international pour justifier juridiquement ses revendications maritimes et contester l’intégrité des frontières des États côtiers. La seconde facette est défensive : elle repose sur la création d’un arsenal juridique destiné à contrer les mesures extraterritoriales américaines, établissant ainsi un cadre de riposte aux pressions économiques et diplomatiques exercées par Washington.

 

1. Le droit comme arme offensive : le cas de la Mer de Chine Méridionale

            Le droit de la mer, intégralement coutumier jusqu’au début des années 80, reflète la juridicisation progressive des relations internationales. La Convention de Montego Bay du 10 décembre 1982 consacre le passage d’un “droit de navigation” quasiment absolu, à la reconnaissance d’une souveraineté des Etats côtiers sur leurs eaux territoriales et les ressources comprises dans leur Zone Économique Exclusive (ZEE). La délimitation des frontières maritimes devient un enjeu de puissance, économique, énergétique et stratégique.

Proposer une interprétation alternative du droit international public pour légitimer une posture favorable aux intérêts de la Chine devient ainsi un pivot de la stratégie du “fait accompli” propre à Pékin, illustré de manière topique par ses revendications territoriales en Mer de Chine Méridionale (MCM).

 

Rompre les chaînes d’îles

Depuis la guerre froide, la militarisation des zones insulaires en Asie-Pacifique, dites les “trois chaînes d’îles” – conceptualisée par le diplomate John Foster Dulles en 1951 – permettent un endiguement maritime de l’Union Soviétique puis de la RPC par les Etats-Unis.

Dès la fin des années 1980, l’amiral Liu Huaqing donne l’impulsion pour moderniser et renforcer les forces maritimes chinoises. “Le père de la marine chinoise moderne” fixe ainsi comme objectif de contrôler l’espace maritime contenu dans la “première chaîne d’île^[7]”.

En effet, le contrôle des zones insulaires assure à Pékin l’accès à des ressources halieutiques abondantes, à d’importants gisements d’hydrocarbures et au contrôle des routes commerciales maritimes vitales pour son économie.

Cette stratégie épouse l’ancienne volonté expansionniste de la ligne à neuf traits (ou « ligne en langue de bœuf »), qui correspond selon la RPC aux “eaux historiques chinoises” et qui englobe entre 80 % et 90 % de la MCM. La stratégie maritime chinoise se fonde ainsi sur deux éléments : le retour des “droits historiques” et la militarisation de la MCM^[8].  Dans cette lignée, la Chine adopte en 1992 une loi sur les eaux territoriales qui consacre l’usage de la force armée pour défendre sa souveraineté sur cet espace maritime.

 

Une lecture alternative de la CNUDM

Dans sa guerre du droit, la Chine s’appuie sur plusieurs dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) de 1982, ratifiée par cette dernière en 1996, pour justifier ses revendications maritimes en mer de Chine méridionale.

Quelques exemples peuvent être cités en MCM :

• La Chine revendique que plusieurs récifs et îlots des Spratleys et des Paracels sont des îles au sens de l’article 121 de la CNUDM, lui conférant une ZEE sur ces territoires.
• Pékin invoque des “droits historiques” pour justifier sa souveraineté sur la ligne à neuf traits, arguant que ces eaux lui appartenaient bien avant la CNUDM.
• La RPC s’est servie de cet article en 2013 pour exclure la compétence des tribunaux internationaux en matière de délimitations maritimes, lui permettant de refuser de participer à l’arbitrage engagé par les Philippines.

Cette approche juridique n’est pas partagée par les Etats voisins. Pékin interprète en effet la CNUDM à son avantage ; ainsi, la ligne à neuf traits nie la souveraineté du Vietnam, la Malaisie, l’Indonésie, les Philippines, Brunei et Taïwan sur leur ZEE.

Carte des zones de contestations maritimes en Asie du Sud-Est, D. Jaquard / Marine nationale

Le refus de l’arbitrage philippin en 2013 conduit Manille à enclencher un affrontement juridique, engageant une procédure devant la Cour permanente d’arbitrage (CPA) de La Haye pour contester les revendications maritimes chinoises au titre de l’annexe VII de la CNUDM. En 2016, la CPA déclara la Chine coupable d’avoir violé les droits souverains des Philippines dans leur ZEE, en empêchant les pêcheurs philippins d’accéder au récif de Scarborough et en exploitant illégalement les ressources halieutiques et les hydrocarbures dans des zones appartenant légalement aux Philippines^[9].

Malgré tout, la Chine refuse de reconnaître cette décision et poursuit ses activités dans cette zone, consolidant de facto sa présence dans la région par la militarisation des récifs- des formations rocheuses que la Chine transforme en îles artificielles en y construisant des infrastructures militaires – elles aussi contestés^[10]. Ce refus flagrant de Pékin de se confirmer à la décision d’arbitrage n’est d’ailleurs pas sans interroger le pouvoir contraignant des décisions de la CAP.

 

Les zones grises

Les “zones grises” – espaces où la régulation internationale est contestée par certains acteurs – démontrent la montée des tensions en MCM entre États côtiers et la RPC. Les zones grises permettent à l’Empire du Milieu de contraindre sans franchir le seuil d’une confrontation militaire directe. Pour se faire, la Chine recourt simultanément à sa milice maritime et ses garde-côtes. Sous couvert d’opérations civiles, ces acteurs exercent des pressions continues sur les flottes étrangères, entravant la navigation des pays riverains et consolidant la présence chinoise sans déclencher d’escalade militaire directe.

En 2018, Pékin adopte la Coast Guard Law (CGL), qui formalise la collaboration entre les garde-côtes chinois et l’APL. Cette loi, d’application extraterritoriale, permet à la Chine de revendiquer sa juridiction sur des eaux contestées. Le décret n° 3 de la Garde côtière chinoise, entré en vigueur le 15 juin 2024, renforce cette approche en autorisant la détention, sans décision de justice, de navires et d’équipages étrangers dans les eaux revendiquées par Pékin.

Bien que les États-Unis ne soient pas signataires de la CNUDM, ils interviennent néanmoins activement à travers des Freedom of Navigation Operations (FONOPs) depuis 2015. Ces patrouilles visent à contenir les revendications maritimes de Pékin, notamment dans les îles Spratleys. Ces incursions sont perçues par Pékin comme des violations inacceptables de sa souveraineté. La guerre du droit en MCM est donc également une guerre par procuration entre les deux puissances mondiales : la Chine et les Etats-Unis.

 

2. Le droit comme arme défensive

 

Une riposte à l’extraterritorialité américaine

En matière économique, la Chine a renforcé son arsenal législatif pour riposter aux sanctions américaines imposées dans le cadre de la “guerre commerciale”. Deux lois illustrent particulièrement cette approche.

D’une part, la loi sur le contrôle des exportations (2020) confère à la RPC le droit de restreindre non seulement ses propres exportations, mais aussi le transfert (notamment via des licences) et la réexportation de technologies sensibles, hors de son territoire. Présentée comme une mesure de riposte contre les sanctions américaines, cette loi constitue en réalité un levier stratégique majeur, notamment dans la gestion des terres rares, dont la Chine détient entre 60 % et 70 % de la production mondiale^[11]. Essentielles aux industries électroniques, aéronautiques et de défense, les terres rares confèrent à la RPC une influence considérable sur les chaînes d’approvisionnement des industries occidentales. En restreignant leur exportation, la Chine a le pouvoir de perturber des secteurs clés de l’économie mondiale et d’exercer une pression sur ses partenaires commerciaux.

D’autre part, la loi contre les sanctions étrangères (2021) permet à la Chine de prendre des contre-mesures à l’encontre des entités appliquant des restrictions qu’elle considèrerait comme injustes. Conçue en réponse aux politiques extraterritoriales des États-Unis, cette loi vise notamment à punir les sanctions commerciales et restrictions technologiques imposées à des entreprises chinoises, notamment dans les secteurs des technologies de pointe. Cette loi a trouvé une application récente dans le secteur des semi-conducteurs : en réponse aux restrictions américaines interdisant aux entreprises technologiques comme Nvidia ou Intel de vendre à la Chine des puces à capacités de calcul avancées^[12], la RPC a renforcé son contrôle sur les exportations de matériaux critiques.

Si ces lois sont aujourd’hui utilisées de manière défensive, rien ne garantit que la RPC ne choisira pas à l’avenir de les utiliser à des fins offensives^[13].

 

La promotion des intérêts sécuritaires de la Chine

En matière sécuritaire, la loi sur la sécurité nationale à Hong Kong (2020) renforce le contrôle judiciaire chinois en criminalisant toute action perçue comme une menace pour la sécurité nationale. Son application extraterritoriale est évocatrice : toute personne, où qu’elle se trouve dans le monde, exprimant des critiques à l’égard du régime chinois pourrait théoriquement faire l’objet de poursuites si elle se rend en Chine ou dans un pays collaborant avec celle-ci.

Cette loi illustre une évolution majeure dans la stratégie juridique de Pékin : la sécurité nationale n’est plus seulement une affaire domestique, mais un cadre juridique extensible bien au-delà de ses frontières.

 

La protection de la souveraineté numérique chinoise

Dans sa guerre par le droit, la Chine a fait du contrôle des données un axe stratégique essentiel, affirmant ainsi sa souveraineté numérique face aux acteurs étrangers. Les lois adoptées en la matière traduisent une volonté du PCC d’encadrer strictement l’usage des données par des acteurs privés ou tiers, tout en définissant un cadre juridique aligné sur ses priorités économiques et sécuritaires. Cette approche s’inscrit dans une dynamique mondiale où la donnée, “l’or noir du XXIème siècle”^[14], est devenue une ressource stratégique à part entière. Deux exemples peuvent être cités.

La loi sur la cybersécurité de 2017 impose aux entreprises étrangères opérant sur le territoire de la RPC de stocker localement les données sensibles des utilisateurs chinois et de se conformer aux normes chinoises de cybersécurité. Apple, par exemple, a été contraint de transférer les données de ses utilisateurs chinois sur des serveurs contrôlés par une entreprise locale, Guizhou-Cloud Big Data (GCBD), afin de se conformer à cette exigence. Cette loi s’inscrit cependant dans une tendance globale où de nombreux États, notamment les Etats-Unis avec le Cloud Act de 2018, cherchent à renforcer leur contrôle sur les infrastructures numériques critiques.

La loi sur la protection des informations personnelles (PIPL, 2021) va plus loin en conférant à la Chine une capacité d’influence juridique extraterritoriale, obligeant toute entreprise traitant des données de citoyens chinois à se conformer aux normes et régulations chinoises, quel que soit son pays d’implantation. Cette loi a entraîné l’arrêt des activités de nombreux acteurs étrangers en Chine. Cette approche s’éloigne du modèle du RGPD européen, qui vise principalement à protéger les droits des citoyens, alors que le PIPL met l’accent sur le contrôle étatique des flux d’information.

 

III. La guerre du droit ou la “guerre avant la guerre”

 

La mondialisation a renforcé l’interdépendance des États, favorisant parallèlement l’acceptation croissante d’un droit à portée extraterritoriale. Charles J. Dunlap décrivait ainsi dès les années 1990 l’importance grandissante du droit dans les affaires internationales qui a participé à l’élévation de la « conscience juridique », conscience par la suite imposée dans la régulation des conflits armés^[15]. Néanmoins, le continuum « paix-crise-guerre » qui caractérisait l’ordre international depuis la fin de la guerre froide échoue à expliciter les dynamiques conflictuelles d’aujourd’hui : le triptyque proposé par le Chef d’Etat-major des Armée Thierry Burkard, “compétition-confrontation-affrontement”^[16], décrit davantage un état de compétition permanent entre les acteurs étatiques.

Cette analyse correspond à l’utilisation moderne du lawfare. L’utilisation du droit par les Etats-Unis, puis par la Chine, a dépassé le simple cadre des conflits armés pour constituer un moyen de coercition politique en temps de paix. La vision stratégique du Chef d’Etat-major des armées décrit une situation de « guerre avant la guerre » prenant place aussi bien dans le domaine informationnel, économique, culturel que juridique, dans laquelle la France doit « lever l’incertitude et empêcher un fait accompli ».

L’emploi de la notion de « guerre » peut sembler abusif pour décrire un moyen coercitif ne faisant aucun mort. Néanmoins, l’Union Européenne doit renforcer sa résilience juridique afin de sécuriser ses intérêts vitaux.  Prise en étau dans la compétition sino-américaine, l’Union Européenne observe déjà les effets délétères de cet affrontement sur un plan légal.

L’effet de ciseau est flagrant dans le domaine des semi-conducteurs. D’une part, Washington restreint l’accès à Pékin au marché des hautes technologies. D’autre part, la riposte chinoise coupe ses exportations en terres rares. Au milieu, les entreprises européennes sont prises en cisaille. L’entreprise néerlandaise ASML, leader mondial de la fabrication de machines lithographiques, présage de la position des entreprises européennes dans un futur proche : ASML est aujourd’hui contrainte de renoncer au marché chinois sous pression américaine. Possiblement, d’autres entreprises européennes seront ciblées à leur tour par les restrictions chinoises.

L’Union Européenne possède pourtant les outils nécessaires pour sécuriser ses intérêts dans cette « guerre avant la guerre ». Pour Laurent Cohen-Tanugi, la rhétorique juridique de Washington n’est pas sans rappeler la théorie des « effets » en droit de la concurrence européenne^[17]. Cette théorie retenue par la Cour de justice de l’Union européenne dispose que les actes anticoncurrentiels commis hors du territoire européen mais ayant un effet sensible sur celui-ci peuvent être soumis à la juridiction européenne. De surcroît, Joanne Scott qualifie la tradition juridique européenne « d’extension territoriale^[18] ». L’Union européenne dispose donc de fait d’une puissance normative qui lui permet d’imposer ses principes aux acteurs étrangers, comme l’illustre l’affaire du « droit à l’oubli » imposé à Google^[19]. Selon ce jugement, le règlement européen sur la protection des données personnelles s’applique à Google Inc. en raison, d’une part, de son établissement dans un État membre (en l’occurrence, l’Espagne) et, d’autre part, du fait que l’entreprise tire des revenus publicitaires de données stockées en Espagne. Anu Bradfort va jusqu’à parler de « l’effet de Bruxelles^[20] » pour désigner ce mouvement de mise conformité aux principes européens entrepris par un acteur étranger en vue d’accéder au marché unique.

En somme, Bruxelles n’ignore pas les logiques d’extraterritorialité et possède dans son arsenal juridique les ressources nécessaires pour se prémunir de la coercition aussi bien chinoise qu’américaine. Le marché unique doit user de son influence économique pour sécuriser ses intérêts, et l’Union européenne doit faire de la réciprocité de restriction du marché la pierre angulaire de notre stratégie de dissuasion de l’utilisation extraterritoriale d’un droit hostile à ses intérêts, qu’il soit chinois ou américain. Il s’agit d’un jeu d’équilibriste pour préserver l’indépendance de l’Europe vis à vis de ces deux puissances sans entretenir une compétition dangereuse. – Si vis pacem, leges bellum.

 

Maya Dabrowski, Chargée de Mission du pôle « Intelligence Juridique » au sein de l’Innovation Lab et Kaori Vestieu, Membre du Comité Asie-Pacifique.